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法治政府建设考核评价实践及其思考
发布时间:2017-08-16       稿件来源:【字体大小: 】 浏览次数:

镇江市法制办王宏

 

健全完善科学合理、公正客观的法治政府建设考评体系和考评办法,切实加强法治政府建设考评工作,不仅能够全面检验法治政府的建设过程,而且能够客观反映法治政府建设的目标完成情况,同时还能解决各级政府推动法治政府建设的动力问题。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,提出了建设法治政府的目标、要求、标准和实施路径。如何确定法治政府建设的评判标准?如何检验法治政府建设的实际进度和成效?怎样促使各级行政机关依法行政?成为地方政府法治建设进程中必须要深入思考的课题。近年来,依据中共中央、国务院的《纲要》和省委、省政府的《纲要实施方案》,我市制定了《镇江市法治政府建设指标体系》和《镇江市法治政府建设考核评价办法》,丰富了法治政府建设地方实践,为地方层面推进法治政府建设提供了新的视角。今年初,河北省政府法制办专门来我市学习法治政府建设考评的相关经验。

一、我市法治政府建设考核评价的实践探索

(一)“1+X”的考评体系。“1”就是指年底综合考评内容。根据《镇江市法治政府建设指标体系》,在每年初制定《镇江市辖市区法治政府建设考核细则》和《镇江市政府工作部门法治政府建设考核细则》,将考评内容分为若干个一级指标、二级指标和三级指标,基本涵盖了法治政府建设的方方面面。“X”就是指每年度上级交办的重点工作任务,包括市委常委会工作要点、市人大常委会工作要点、市政府年度重点工作计划、依法治市工作要点、市效能革命年度工作安排以及法治政府建设年度工作要点等确定的重点任务完成情况。每年的考评指标设定坚持以下基本原则:

一是注重全面与重点相兼顾。考评指标对全市法治政府建设的各方面都要有反映,如果内容不全,则意味着某些方面被忽视;同时,特别重视年度重点工作任务的完成情况,在不同阶段,考评的重点各有侧重。比如,去年我市将政府立法制规规范年建设、“E”办事平台建设、标准化行政执法、法治惠民实事等工作,作为年度考评的重点内容。

二是注重定性与定量相结合。法治政府建设中不少内容属于主观价值层面的认定,很难量化,但如果没有量化的指标,又会导致对法治政府建设很难进行有效的评价。因此,必须尽量量化法治政府建设考评指标。我们在三级指标的设置上,尽可能选择量化指标,并且通过日常性统计分析来取得数据。比如,对制度质量指标,设置了规范性文件的合法性审查率、备案率以及纠错率等三项指标进行考核。对行政行为规范指标,则选取了行政执法案卷评查合格率、政府合同规范率、行政复议案件纠错率、行政案件诉讼败诉率等四项指标进行考核。

三是注重宏观与微观相统一。判断考评内容是否科学合理,主要是看考评所采用的指标是否全面、客观、准确地反映被考评对象的实际状态。我市不仅注重宏观层面的考评,同时还尽量从微观方面具体体现法治政府建设成果。在法治政府建设考评体系中主要设置了相关制度的透明度、政府的执行度和公众的参与度这三个方面情况的指标。透明度指标细化为行政制度体系的完备及全面公开情况,执行度指标细化为年度各项工作任务完成情况,参与度指标细化为规章、规范性文件和重大决策的公众全程参与情况。

(二)“360°全视角”的考评方法。就是通过内部评价、专业机构评估、社会评议等多维度,综合不同评价者的意见,得出一个全面、客观、公正的评价结果。每年,在各被考评单位对照考评细则自查自评的基础上,我们结合日常考核、专项评价、单项考核、网上考核、实地抽查、外部评议、第三方评估,全方位衡量法治政府建设的成效。主要有三个特点:

一是考评对象实现全覆盖。各级政府、各级政府部门均被列为法治量化考评的对象。将辖市区和镇(街道)的法治政府建设的考评结果纳入党政综合考核,占总分的5%;将市和辖市区政府部门的法治政府建设考评结果纳入绩效管理考核,占总分的20%,使法治政府建设的考评主体更加具有权威性。

二是考评主体实现多维度。内部考核、社会评议、专业机构评估等考评方法综合运用。从去年开始,我们委托江苏镇江法治政府研究院评估中心独立开展对辖市区法治政府建设开展的第三方评估,开门评估成为共识并取得积极成效。

三是结果运用实现常态化。充分发挥考评结果的摸底、评价、引导、督促和奖惩等作用,体现考评结果运用的严肃性。对于排名靠前的政府、部门予以奖励;对于排名靠后的,予以通报批评,取消评先评优资格,并促其整改。

二、法治政府建设考评存在的问题

(一)政府主导色彩强烈。政府不仅确定考评指标体系、考评方法,且60%以上的考评分值由上级主导。虽然我们引进了公众和专家参与,但其作用并未真正发挥,即便由第三方独立评估,但评估分值占比较小,客观中立性并未得到真正的保障,测评结果难以取信于民。

(二)定性指标所占比例较大。虽然我们将“定性与定量相结合”作为考评指标设置的重要原则,但定性指标仍然较多,定量指标相对缺失,难以准确反映法治政府建设实际状况。即使满意度测评、第三方评估这种较为科学的考评方法,因为样本选择的严谨性、问卷设计的合理性、评估机构的权威性等因素影响,往往导致考评结果失真。

(三)考评结果公开程度不高。存在考评过程轰轰烈烈、结果公开冷冷清清的现象。考评结果对社会公开的往往是排名靠前的地区和部门,媒体上的公开也是以自我表扬形式公之于众。对于考评结果缺乏系统、全面的公开,影响了考评结果的公信力,也不利于社会各界进行监督。

(四)考评结果运用刚性不强。考评结果真正有效应用才能发挥评价驱动的功能,尽管已有内部通报、纳入政绩考核、媒体公开等运用形式,但从实践来看,还是隔靴搔痒,制定的领导约谈、一票否决等规定难以落地。有的因为体制内部的掣肘,考评结果得不到有效的应用。

三、加强和改进法治政府建设考评的建议

(一)强化公众满意度导向更加强调公众对法治政府建设目标的认同感,深入研究如何制定由公众决定与检验的考评体系,以公众满意作为考评的最终标准。要从考评指标的设定和考评方式上加大公众参与的程度,进一步拓展公众参与的途径,建立人大代表、政协委员、人民团体、群众代表参与考评的相关制度,采取座谈、问卷调查等形式广泛听取意见,健全公众意见情况反馈机制,尽可能扩大各阶层人民群众的知情权、表达权、决策权和监督权。

(二)强化绩效考核。完备的法治政府建设过程,归根结底是要保障法治政府建设目标的实现。对目标的实现进行绩效考核并不是对建设过程的否定,而是对建设方向的指引和导航。目前,法治政府建设考评体系很多是过程性指标,只要相关工作开展了,就能正常通过考评,这可能导致工作的形式主义倾向。法治政府建设考评应当谋求以最终绩效为导向的控制机制,要健全完善考评档案制度,提高法治政府建设考评结果在政府及部门综合目标考核、绩效考核的分值比重。

(三)强化多元评价。考评主体、考评体系、考评方法是法治政府建设考评的三大核心。虽然政府法制部门牵头法治政府建设考评具有权威性、正当性,但其本身是政府组成部门,不仅受到同级政府部门的制约,而且也是被考评对象之一。因此,要充分发挥各级人大的监督作用,政府必须定期向同级党委、人大报告法治政府建设情况。应该加大群众评议、第三方评估的力度,作为考评的有效途径,提升考评的透明度和公信力。

(四)强化结果运用。将考评结果运用于领导干部的选拔任用和奖惩工作,把考评情况作为衡量政府及部门领导班子、领导个人工作实绩的重要内容。尤其要把各级政府和部门主要负责人在推进法治建设中应当履行第一责任人的职责作为考评的重点内容,对不认真履行第一责任人职责,本地区本部门发生重大违法案件、造成严重社会后果的,依法追究主要负责人责任。

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